发改委：收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维

如果用当代的眼光审视2000多年前春秋战国时期的齐都临淄，那绝对是比肩北上广深的一线大都市。在晏子使楚这个著名的故事里，齐相晏婴告诉楚王，临淄街道上的行人摩肩接踵，挥汗成雨，挥袖成云，其繁华举世无双。

如今的山东临淄，其人口规模虽然不见得少于战国时代，但它在历史上的地位，则早已今非昔比。从历史的角度来说，如果把临淄看作一个失落的“收缩型城市”，恐怕是比较贴切的。

进入当代，城市的发展同样摆脱不了历史的客观规律——既有像深圳拔地而起的新兴大城市，当然也有一些人口趋于减少的“收缩城市”。

而在4月8日，国家发改委官网正式发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》。令人关注的是，在这一官方文件中，首次提出了“收缩型城市”的概念，并明确指出“收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维”。

事实上，首都经贸大学学者吴康提供的一份数据显示，从2007~2016年，我国的694个城市中，总计80个城市出现不同程度的收缩，占比11.5%。

上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院执行院长张学良也表示，在未来较长时间内，城市收缩恐成为部分城市发展的常态。

那么，什么是收缩型城市？在我国又有哪些典型代表？当一座城市不再“长大”，是否意味着它离遗憾“谢幕”就不远了呢？

收缩型城市有哪些代表？

作为东北重要的老工业基地，上世纪60年代，锦州以“大庆式新兴工业城市”闻名国内：创造了第一只晶体管、第一块石英玻璃、第一根锦纶丝、第一支人造塑料花、第一只电子真空开关管、第一台造纸精浆机、第一个电子轰击炉、第一台举高消防车和第一部汽车安全气袋……数十项第一彰显出这座城市深厚的工业底蕴。

而现在，提到锦州，很多年轻人首先想到的却是直播界“鼻祖”MC天佑……

作为城区人口接近100万的中等城市（即城区常住人口介于50万~100万的城市），锦州的城区人口从2010年的94.17万人，降到2016年的83.9万人。如果不是2017年当地城区人口又重新回到90万以上，似乎表明越来越多的年轻人不愿意再回到这座已略显疲态的工业城市。

与锦州相仿，作为中国最早兴办近代工业的城市和民族工业发祥地之一，辽宁营口的人口规模也一直处于收缩态势，城区常住人口从2010年的90.41万人，降到2017年的77.06万人，短短7年间减少了13.35万人。即便作为新兴的冶金石化装备制造工业基地，营口似乎都难以挽留住向往“外面世界”的人们。

事实上，《每日经济新闻(博客,微博)》记者通过梳理相关数据发现，在辽宁省，除了葫芦岛、大连等少数几个城市人口仍处于增长态势外，丹东、铁岭、本溪、阜新、大石桥……很多中小城市（城区常住人口50万以下的城市为小城市）的人口规模都在收缩。

而鞍山、抚顺等Ⅱ型大城市同样处于收缩之中。以鞍山市为例，其城区人口数量7年间减少了15.65万人。甚至连省会城市沈阳的人口近几年也出现收缩——与2013年的城区人口相比，2017年的城区人口数量减少了85.82万人。

张学良和他的研究团队通过长期调查发现，中国有26.71%的地级/副省级行政单元发生了收缩的情况，而且在29.89%的收缩城市中，其市辖区出现了人口流失现象，这比较集中地分布于中国东北和长江经济带地区。

在长江经济带地区，110 座地级及以上城市中，有52 座出现收缩，约占城市总量的47.27%；58 座处于非收缩状态，约占52.73%；84 个市辖区出现收缩，约占市辖区总量的26.42%；393 个市辖县出现收缩，约占市辖县总量的51.98%。

收缩型城市何以出现收缩？

北京大学首都发展研究院院长李国平在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，城市规模是按城区常住人口来计算的，所谓城市收缩，就是指城区常住人口在一段时间内减少了。

“当然，不能忽略一个大背景，就是中国的城市化还在成长，城市人口总量一直在增加，而这些收缩型城市是不增反减的，与总体是反方向的。”中国人民大学应用经济学院教授姚永玲告诉《每日经济新闻》记者。

什么情况下会出现收缩型城市？李国平认为，城市的收缩通常与当地的地理位置、城市规模、产业结构、行政等级有关，地理条件差、传统产业占比大、资源环境压力大的城市往往容易出现收缩。

“比如很多中小型矿业城市，现在资源型行业要压缩产能，还有一些环保压力，像中国的东北、西北等区域，出现收缩城市的概率就会相对高一些。”李国平说。

姚永玲提到了甘肃酒泉市管辖的一个县级市——玉门市。玉门油田是中国最早的油田之一，从上世纪60年代起，玉门人先后会战大庆，南下四川，跑步上长庆，二进柴达木，三战吐鲁番，曾先后向全国各油田输送骨干力量10万多人、各类设备4000多台（套），被誉为中国石油(601857)工业的“摇篮”。

如今，随着资源的枯竭，“9万人弃城 甘肃玉门沦为空城”等字眼不时见诸报端，稀疏的人流、荒废的住宅，昔日辉煌再难现。

在姚永玲看来，城市收缩还有一个重要原因：城市化不是零和博弈，不是单纯农村的人口流入城市，而是有一个梯度，即人口从农村流入到小城镇，从小城镇到大城镇，从大城镇到县级市，从县级市到地级市，地级市到大城市，是从低到高的一个连续过程。

“城市化不只是从农村到城市，还有从县级市、地级市等中小城市到大城市。它是依次递进的过程，人口先减少的是农村，再减少的是城镇，之后就是县级市、地级市等。”她说，这主要缘于大城市就业环境、基础设施、公共服务等更好，更有竞争力。“这是一个客观规律，在全国来看都是普遍的。”

“行政等级越低的县级市越容易收缩。中国有近20%的地级市，尤其地理位置比较偏远的地级市，都存在收缩现象。”李国平说。

也有学者认为，随着高速交通网络的全覆盖、中国户籍制度改革的加速推进、刘易斯拐点中人口红利的日渐消失、人口老龄化等因素，使得中国未来的人口结构和人口流动将发生重大而深刻的结构性变革，诸如此类潜在收缩动因的不断增加，造成部分城市将不可避免地出现收缩。

不过李国平也表示，城市收缩的原因有很多，也很复杂，不能一概而论。比如北京近两年城区常住人口也出现下降，但这是由于政策原因而进行的疏解，因此这不是一般意义上的城市收缩。

收缩型城市未来发展方向在哪里？

那么，这些收缩型城市还有没有未来？

发改委文件明确提到：收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。

在李国平看来，这是国家城市化政策的一个重大转折，即明确中小城市不再盲目低效扩张，这就意味着，城市需要更精细化的发展。

姚永玲表示，事实上，我们的城市空间不断扩张，一直通过征地再变成城市建设用地，造成了很多城市发展“摊大饼”的现象。

她认为，对于资源枯竭型城市，需要发展除了资源型产业之外的后续产业；对于收缩型中小城市，则需要国家政策的倾斜，在基础设施一体化、公共服务均等化等方面发力，发展经济，营造良好的营商环境，促进企业发展，从而吸引更多人口，发展成为“小而美”的城市。

记者注意到，发改委文件也明确提到，要深化“人地钱挂钩”等配套政策。深化落实支持农业转移人口市民化的财政政策，在安排中央和省级财政转移支付时更多考虑农业转移人口落户数量，2019年继续安排中央财政奖励资金支持落户较多地区。

文件强调，要全面落实城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，在安排各地区城镇新增建设用地规模时，进一步增加上年度农业转移人口落户数量的权重，探索落户城镇的农村贫困人口在原籍宅基地复垦腾退的建设用地指标由输入地使用。落实中央基建投资安排向吸纳农业转移人口落户数量较多城镇倾斜政策，完善财政性建设资金对吸纳贫困人口较多城市基础设施投资的补助机制。（记者 张蕊）